مرجع عالی ادارات در ایران

قانون اساسی ایران، به عنوان سند بالادستی و قانونی است که نه تنها کلیه قوانین جاری کشور در مرحله تصویب تا اجرا و نیز محتوا باید از آن پیروی نمایند، بلکه موضوعات و تشکیلاتی را پوشش داده است که از بیشتری اهمیت استراتژیک برخوردار است.

به عبارت دیگر، محتوای قانون اساسی، از اهمیت دو چندان نسبت به دیگر قوانین برخوردار است و به همین سبب چنانچه تشکیلات یا موضوعی در قانون اساسی بیان شده باشد، از اهمیت مازاد آن خبر می‌دهد.

دیوان عدالت اداری، یکی از همین نهادهایی است که مطابق با قانون اساسی ایجاد و وظایف آن تعیین شده است و در نتیجه قوانین تکمیلی در اجرای آن تصویب شده‌اند.

در این مطلب قصد داریم به معرفی دیوان عدالت اداری را به تفصیل بپردازیم.

دیوان عدالت اداری از قانون تا واقعیت

مراجع رسیدگی در ایران، در یک تقسیم‌بندی به مراجع عمومی و مراجع اختصاصی تقسیم می‌شوند. مراجع اختصاصی شامل تعداد محدودی هستند و هر کدام دامنه وظایف و اختیارات محدودی دارند. حال هر چه که مرجع اختصاصی نداشته باشد، در صلاحیت مراجع عمومی قرار می‌گیرد.

به همین سبب نیز در طرح دعاوی باید نخست بررسی شود که آیا موضوع دعوا در صلاحیت یک مرجع اختصاصی است یا نه؟ چنانچه جواب این سوال مثبت باشد، طرح دعوا باید در مرجع اختصاصی انجام شود و نه مرجع عمومی.

البته نباید تصور کنیم که مراجع اختصاصی رسیدگی قضایی انجام نمی‌دهند. در واقع این مراجع نیز صلاحیت و اختیار رسیدگی قضایی را دارا هستند و رای صادر می‌نمایند اما از آیین و تشریفات منحصر به فردی تبعیت کرده و تنها برای رسیدگی به برخی از دعاوی صالح هستند.

به عنوان یکی از مراجع اختصاصی قضایی می‌توان از دیوان عدالت اداری یاد کرد. هر چند که این دیوان شان بالایی دارد، اما حقیقت آن است که زیر نظر رییس قوه قضاییه ایجاد شده است و صلاحیت دیوان به برخی از موضوعات خاص باز می‌گردد اما در هر حال رسیدگی کرده و صدور رای می‌نماید.

اصل 173 از قانون اساسی ایران، شان نزول دیوان عدالت اداری و منبع قانونی برای احداث آن است. در واقع مطابق با این اصل، دیوان عدالت اداری برای وظایف و اختیارات ویژه‌ای دستور تاسیس یافت.

مطابق با این اصل، به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری، زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس میگردد.

همانگونه که مشاهده می‌شود دستور تشکیل دیوان عدالت اداری در قانون اساسی صادر شده است، لیکن نحوه تاسیس، ارکان و آیین رسیدگی دیوان، به قوانین پایین دستی اختصاص داده شده است.

به همین سبب نیز قانون دیوان عدالت اداری، نه تنها از سالیان پیش وجود داشت بلکه مرتبا با اصلاح و تغییر همراه بود.

در حال حاضر، آخرین نسخه از قانون دیوان عدالت اداری در در جلسه علنی روز سه شنبه مورخ 22/ 9/ 1390 مجلس شورای اسلامی تصویب شد. قانون فعلی که شامل 124 ماده است، در آخرین ماده خود اعلام کرده است که قوانین دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و 1379 از درجه اعتبار ساقط شده و احکام آن‌ها لغو شده است.

در ادامه این نوشته با توجه به محتوای قانون اخیر التصویب، به توضیح ارکان، وظایف و تشریفات دیوان عدالت اداری می‌پردازیم.

وظایف و اختیارات دیوان عدالت اداری

ماده اول از قانون دیوان عدالت اداری، شان تصویب دیوان را بیان داشته است. مطابق با این ماده، دیوان عدالت اداری اولا در راستای اجرای اصل 173 قانون اساسی تشکیل شده است و ثانیا وظایف دیوان از اصل مزبور وام گرفته شده است.

وظایف دیوان به تفصیل شامل مواردی است که در ادامه معرفی می‌کنیم.

رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات

دیوان صلاحیت و رسیدگی به شکایات و اعتراضات را دارا است لیکن نه هر نوعی از شکایت. زیرا همانگونه که در ابتدای مطلب اشاره شد، دیوان یک مرجع قضایی تخصصی است و در نتیجه به هر نوعی از دعوا رسیدگی نمی‌کند بلکه صلاحیت‌های اختصاصی خود را داراست.

از این میان بخش مهمی از وظایف دیوان به رسیدگی به اعتراضات و تظلمات مردم باز‌می‌گردد. لیکن این امر مشروط است به اینکه موضوع اعتراض و شکایت به مأموران، واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده مربوط باشد.

در نتیجه همانگونه که مشاهده می‌شود شان قضایی دیوان چند گروه از اعتراضات و دعاوی را در بر‌می‌گیرد. هر کدام از این موارد را بیشتر توضیح می‌دهیم.

ماموران دولتی می‌توانند طرف دعوا در رسیدگی دیوان عدالت اداری باشد. اما چند نکته باید احراز شود تا دیوان برای این موضوع صلاحیت پیدا کند. اول آن که تعیین حدود ادارات و ارگانهای دولتی، برخلاف آن که به نظر می‌آید، امری چالش برانگیز و دشوار است.

شاید جالب باشد که بدانید که کتاب‌های بسیار و مقالات متعددی در تعیین نحوه تعیین مراجع دولتی از مراجع خصوصی و مراجع نیمه دولتی نوشته شده است.

اختلاف نظر بیشتر در نحوه تعیین دولتی بودن یک مرجع است. مطابق با برخی از نظرات، بودجه مرجع برای تعیین دولتی یا خصوصی بودن آن ملاک امر است. در نتیجه چنانچه یک مرجع، اداره یا ارگان بیش از 50 درصد سرمایه خود را از منابع دولتی دریافت کرده باشد، مرجع دولتی محسوب می‌شود.

در تعریفی دیگر، وظایف و اختیارات مرجع است که ملاک امر قرار می‌گیرد. به نحوی که اگر تمام یا بخشی از وظایف مرجع وصف حاکمیتی داشته باشند و در مقام اداره امور مملکتی انجام شود، آن مرجع دولتی محسوب می‌شود.

همچنین در برخی از مطالب اعلام شده است که مرجع دولتی باید به واسطه قانون ایجاد شده باشد و نه اینکه از تشریفات تاسیس شرکت‌های خصوصی تبعیت نماید.

با توجه به تعریف‌های ارائه شده مشاهده می‌شود که مراجع دولتی را در نگاه اول می‌توانیم به راحتی تشخیص دهیم، اما زمانی که از اصل بدنه دولت و چند مرجع بلاواسطه فاصله می‌گیریم، تازه محل اختلاف خود را نشان می‌دهد.

حال چنانچه احراز کردیم که یک مرجع دولتی محسوب می‌شود، می‌توانیم از افعال و رفتارهای ماموران آن به شرطی که به واسطه انجام وظایف خود و یا در راستای انجام نقش خود در آن مرجع انجام شده باشد به دیوان عدالت اداری ارائه دعوا نماییم.

در نتیجه نمی‌توان یک مامور دولتی را که در سفر خانوادگی به دلیل تصادف رانندگی به اموال ما آسیب زده است و یا سلامت ما را به خطر انداخته است، در دیوان عدالت اداری طرف دعوا قرار داد. در واقع در چنین مثالی، مامور دولتی به مثابه یک شهروند عادی خواهد بود و طرف دعوا در محاکم عمومی قضایی قرار می‌گیرد.

لیکن چنانچه در انجام وظایف قانونی خود، تخلفی نماید، می‌تواند در دیوان طرف دعوا قرار گیرد. برای مثال چنانچه در صدور مجوزهای قانونی، خلاف ضوابط و مقررات رفتار نماید، یک مصداق از دعوای قابل طرح در دیوان عدالت اداری داریم.

نکته بعدی آن که علاوه بر لزوم تشخیص دولتی بودن مرجع و نیز احراز این امر که رفتار در راستای اجرای وظایف قانونی انجام شده است، لازم است که رفتار مورد اعتراض ما یا خلاف قانون، یا خلاف شرع و یا خارج از محدودیت اختیارات مقام قضایی باشد.

در نتیجه رفتارهای ماموران نه تنها از مواد قانونی، بلکه از اصول شرعی نیز پیروی می‌کنند و می‌توان مخالفت با شرع را دلیل طرح شکایت خود در دیوان عدالت اداری قرار دهیم.

اعتراض به آیین‌نامه‌های دولتی

آیین‌نامه‌های دولتی، اسنادی هستند که تا حدودی شان قانون دارند. توضیح آن که این آیین‌نامه‌ها در راستای اجرای قوانین تصویب می‌شوند. برای مثال در ماده قانونی ممکن است که نحوه اجرای حکم ماده به آیین‌نامه‌های دولتی باز گردد.

یعنی در خود محتوای ماده تعیین می‌شود که نحوه اجرای دستورات این ماده با توجه به آیین‌نامه‌ای که ظرف مدت مقرر تصویب می‌شود خواهد بود.

و یا آن که ممکن است که ماده قانونی تصویب آیین‌نامه را الزام نکرده باشد، لیکن دستگاه دولتی در راستای انجام وظایف و اختیارات خود، تصویب آیین نامه را ضروری تشخیص دهد.

آیین‌نامه‌های دولتی تنها برای ارگان صادر‌کننده و نیز دستگاه‌های تابعه در صورت لزوم قابلیت سرایت دارند و اینگونه نیست که برای هر شخصی در هر نقطه‌ای از کشور لازم الاجرا باشند.

همچنین آیین‌نامه‌ها از تشریفات تصویب قانون همچون تایید شورای نگهبان و انتشار در روزنامه رسمی، لزوما، پیروی نمی‌کنند. لیکن ضروری است که امکان دسترسی و آگاهی به آن‌ها برای مردم فراهم باشد.

حال چنانچه آیین‌نامه‌های صادره توسط یک مرجع دولتی مخالف با مواد قانونی، مفاد شرعی و یا خارج از حدود اختیارات آن سازمان و ارگان تصویب کننده باشند، از مصادیقی خواهند بود که قابلیت طرح و پیگیری در دیوان عدالت اداری را خواهند داشت.

در این صورت خواسته عبارت است از نقض آیین‌نامه. اما ضروری است که مخالفت آن به ماده قانونی یا اصل شرعی مورد استناد قرار گیرد. در این صورت دیوان در صورتی که وجود مغایرت یا مخالفت را احراز نماید، نه تنها لغو آیین‌نامه مذکور را اعلام می‌کند، بلکه معمولا دستور برگشتن وضعیت به قبل تصویب آیین‌نامه را صادر می‌کند.

یعنی تصمیماتی که در دوران اجرای آیین‌نامه خلاف قانون گرفته شده است، مطابق با حکم دیوان عدالت اداری قابلیت اعتراض و بازنگری پیدا می‌کنند.

از این صلاحیت دیوان عدالت اداری، معمولا پیش از آن که از دستگاه دولتی بنا به دلایل خاصی طرح دعوا انجام شود نیز بهره می‌برند. زیرا می‌توان رای دیوان عدالت اداری در مخالف آیین‌نامه یا رفتار با قوانین یا اصول شرعی را مستند دعوای ثانویه قرار داد.

شکایات از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری

این صلاحیت دیوان که از تبصره 2 ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری به دست می‌آید، به این معناست که می‌توان از آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری، به دیوان عدالت اداری اعتراض نمود.

مراجع اختصاصی اداری در تبصره 3 از همین قانون معرفی شده‌اند. این مراجع شامل مواردی همچون کمیسیون‌های مواد (99) و (100) قانون شهرداری، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی، هیأت‌های حل اختلاف کارگر و کارفرما هستند.

مراجع یاد شده، صلاحیت‌های خاص و محدودی دارند که با توجه به دستگاه تابعه آن‌ها تعیین می‌شود. برای مثال هیات‌های حل اختلاف کارگری و کارفرمایی، در سازمان تامین اجتماعی مستقر هستند و رسیدگی به دعاوی کارگر علیه کارفرما و بالعکس کارفرما علیه کارگر را بر عهده دارند.

البته رسیدگی این شعبات موکول است به آن که طرفین اختلاف، مشمول احکام قانون کار قرار داشته باشند. حال مطابق با تبصره 2 از ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری، چنانچه هر کدام از اطراف اختلاف، از رای صادره توسط مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی، به استناد مخالفت با قانون یا مخالفت با احکام شرعی اعتراض داشته باشند، می‌توانند دعوای خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند.

در نهایت آن که کلیه کمیسیون‌ها و هیات‌هایی که به موجب قوانین تشکیل شده‌اند و وظایف اختصاصی برای تعیین صلاحیت‌های مراجعه‌کنندگان از حیث علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی را بر عهده داشته باشند، در اتخاذ تصمیم باید از قوانین و اصول شرعی پیروی نمایند و ذی‌حق به همراه وکیل پایه یک دادگستری از این تصمیمات، این اختیار را خواهد داشت که با استناد به خروج رای از احکام قانونی یا شرعی به دیوان عدالت اداری شکایت نماید.

تشکیلات دیوان عدالت اداری

حال که با صلاحیت‌های دیوان به تفصیل آشنا شدیم، نوبت به آن می‌رسد که با تشکیلات دیوان نیز آشنا شویم. محتوای این بند به ما کمک می‌کند که نحوه عملکرد دیوان را با شناسایی ارکان و تشکیلات دیوان بهتر به دست آورده و حتی صلاحیت‌های دیوان را نیز بهتر درک نماییم.

مطابق با ماده 2 از قانون دیوان عدالت اداری، اولا محل استقرار دیوان در تهران است. در نتیجه برخلاف محاکم قضایی که در شهرها و استان‌ها شعبات داشته و اتفاقا طرح هر دعوا باید با توجه به محل وقوع دعوا در دادگاه تابعه انجام شود، دیوان عدالت اداری تنها در تهران مستقر است.

به همین سبب نیز چنانچه از دستگاه دولتی که در غیر تهران مستقر است نیز قصد طرح دعوا داشته باشیم، ناگزیر هستیم که رسیدگی را در تهران ادامه دهیم. هر چند که مطابق با ماده 6 از قانون مذکور، دفاتر اداری از دیوان در محل دادگستری یا دفاتر بازرسی کل کشور تاسیس خواهد شد. لیکن این دفاتر اداری تنها در مراکز استان‌ها مستقر هستند و اختیارات و وظایف خاصی بر عهده دارند.

وظایف دفاتر یاد شده عبارت است از: راهنمایی مراجعان در خصوص نحوه تشکیل دعوا، پیگیری دعوا و صلاحیت‌های دیوان، پذیرش دادخواست‌هایی که به دیوان عدالت اداری ارائه می‌شود، ابلاغ اوراقی که توسط دیوان صادر شده است که گیرنده در محل آن دفاتر استانی اقامت دارد، انجام دستوراتی که توسط شعبات اجرای احکام دیوان صادر می‌شود.

شعب دیوان مطابق با ماده یاد شده عبارت است از شعب بدوی، تجدیدنظر، هیأت عمومی و هیات‌های تخصصی.

شعب بدوی، شعبی هستند که اولین رسیدگی را به دعوای طرح شده انجام می‌دهند. اما از آنجا که سیستم قضایی ایران، برای تامین سلامت قضایی، از رسیدگی دو مرحله‌ای تبعیت می‌کند، شعبات تجدیدنظر نیز برای دیوان پیش‌بینی شده است.

صلاحیت این شعب تجدیدنظر، عبارت است از رسیدگی به اعتراضات نسبت به آرایی که توسط شعب بدوی صادر شده است.

در نتیجه هیچ دعوایی را نمی‌توان مستقیما در شعب تجدیدنظر اقامه نمود، بلکه شعبه تجدیدنظر تنها صلاحیت و اختیار رسیدگی به دعاوی را دارد که یک مرتبه رسیدگی شده و رای بدوی بر آن صادر شده باشد.

هیات عمومی که عبارت است از رئیس، معاونین قضایی، روسای هیأت‌های تخصصی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر و رؤسای شعب بدوی مطابق با ماده 8 از قانون دیوان عدالت اداری ایجاد شده است. جلسه هیات‌های عمومی تنها با حضور حداقل دو سوم اعضا رسمیت پیدا می‌کند و آرای صادره در هیات عمومی در صورتی قانونی است که با حداکثر آرای حاضرین صادر شده باشد.

هیات عمومی به اعتراضات نسبت به آیین‌نامه‌هایی که توسط دستگاه‌های دولتی یا موسسات عمومی غیردولتی تصویب شده‌اند رسیدگی می‌نماید. در نتیجه تشخیص مطابقت این آیین‌نامه‌ها با مواد قانونی یا احکام شرعی، در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و نه شعبات رسیدگی کننده. در نتیجه همانطور که اشاره شد تصمیم‌گیری با اکثریت آرا انجام می‌شود.

همچنین چنانچه از شعبات دیوان، در رسیدگی‌های موردی، آرای متعارض در موضوعات مشابه صادر شده باشد، هیات عمومی دیوان، صلاحیت صدور رای وحدت رویه را دارا خواهد بود. آرای وحدت رویه صادره، برای رسیدگی‌های آتی ملاک عمل خواهند بود و همچنین قابلیت استناد در دعاوی مطروحه در دیگر مراجع قضایی را نیز دارا هستند.

آرای وحدت رویه در حالت دیگری نیز صادر می‌شود. این حالت شامل وضعیتی است که برای موضوعات مشابه، از شعب مختلف، آرای مشابهی صادر شده باشد. در این صورت رای وحدت رویه از حیث استقرار رویه ایجاد شده صادر می‌شود.

دیوان همچنین واحد اجرای احکام دارد. این واحد وظیفه اجرای احکام صادره از شعبات دیوان را بر عهده دارد. واحدهای اجرای دیوان، علاوه بر تهران در مراکز استان‌ها نیز مستقر است. همچنین واحدهای اجرا از دادرس، مدیر دفتر و کارمندهای اداری تشکیل شده‌اند.

نحوه طرح دعوا در دیوان عدالت اداری

حال که با تشکیلات دیوان عدالت اداری و صلاحیت‌های هر کدام از ارکان آن آشنا شدیم، باید به این سوال پاسخ دهیم که چگونه می‌توان در دیوان عدالت اداری طرح دعوا کرد و نحوه پیگیری دعاوی مطروحه چگونه است؟

رسیدگی در شعبات دیوان، یعنی رسیدگی‌های موردی که در صلاحیت شعبات قرار داشت و نه هیات عمومی، موکول است به ارائه دادخواست.

دادخواست عبارت است از شرح خواسته که شامل اطلاعات خواهان، طرف دعوا، شرح دعوا، خواسته دعوا و اسناد و مدارک ابرازی است. دادخواست لزوما باید به زبان فارسی تنظیم شده و نیز بر برگه‌های مخصوص که برای همین امر چاپ شده‌اند، تنظیم شده باشد.

البته چنانچه طرح دعوا در مراجع قضایی غیر دیوان انجام شده باشد و آن مراجع به نفع دیوان از خود رد صلاحیت کرده باشند، پرونده ارسالی برای شروع به رسیدگی دیوان کفایت کرده و نیازی به طرح دعوای مجدد نیست.

شعب رسیدگی کننده اختیار و صلاحیت تحقیق را دارا هستند. در نتیجه میتوانند در صورت صلاحدید از اطراف دعوا دعوت نمایند که برای ارائه توضیحات حضور یابند، می‌توانند بخشی از تحقیقات را به کارشناسان یا ضابطان ارجاع دهند و هر نوع تحقیقی که قانونا مجاز است را انجام دهند.

شعب تجدید نظر نیز مطابق با ماده 65 از قانون دیوان عدالت اداری، می‌توانند به کلیه آرایی که از شعبات بدوی صادر شده و در مهلت قانونی به آن‌ها اعتراض شده است رسیدگی نمایند. لازم به ذکر آن که مهلت اعتراض برای اشخاص مقیم ایران بیست روز و برای اشخاص مقیم خارج از ایران دو ماه از تاریخ ابلاغ است.

رسیدگی در هیات‌های عمومی نیز با ارائه دادخواست انجام می‌شود، لیکن نکته مهم آن است که طرح دعوا در هیات عمومی نیازی به ذی‌نفع بودن خواهان ندارد. به عبارت دیگر، هر شخصی می‌تواند ابطال مصوبات دولتی را که با مواد قانونی یا اصول شرعی مخالفت دارد از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطالبه نماید.

یعنی لزومی ندارد که خواهان این دادخواست، از محل اجرای آیین‌نامه مذکور زیان دیده باشد و یا اصلا آیین‌نامه مورد اعتراض، در حق وی اجرا شده باشد.